1. Il Fondo in breve
Dal 2002, il Fondo di solidarietà dell’Unione Europea (FSUE) svolge un ruolo cruciale nel fornire sostegno finanziario per la ripresa successiva alle catastrofi naturali. Esso è focalizzato sulle catastrofi, ma dal 2020 – in seguito evidentemente alla pandemia da Covid-19 – anche su gravi emergenze nel campo della sanità pubblica [1].
Il FSUE è dunque una evidente testimonianza della solidarietà dell’UE nei confronti degli Stati membri e delle loro regioni, nonché dei paesi impegnati nei negoziati per aderire all’UE, che vengono colpiti da catastrofi naturali o da gravi emergenze di sanità pubblica.
In effetti, si tratta di qualcosa di più di un semplice strumento finanziario; esso è anche un segno dell’attenzione e della solidarietà dell’UE per le sue regioni che vengono colpite da catastrofi naturali e/o da emergenze sanitarie. Il fulcro del FSUE risiede nell’impegno dell’UE ad aiutare le comunità e le regioni a recuperare la situazione iniziale ed a ricostruire di fronte alle avversità di particolare consistenza.
1.1 Portata e impatto del FSUE
La portata geografica e l’impatto del FSUE sono senza dubbio notevoli. Tra il 2002 e l’inizio del 2024, il Fondo ha mobilitato oltre 8,6 miliardi di Euro per affrontare 109 catastrofi naturali e 20 emergenze sanitarie in 25 Stati membri, oltre al Regno Unito e quattro paesi candidati (Albania, Montenegro, Serbia e Turchia).
I tipi di catastrofi affrontati dal FSUE sono diversi, ma le alluvioni o le inondazioni sono di gran lunga le catastrofi naturali più ricorrenti in Europa. Il FSUE però ha fornito finanziamenti anche per sostenere le comunità colpite da tempeste, altre condizioni meteorologiche avverse, incendi e terremoti. Mentre i terremoti sono meno frequenti, essi spesso sono i fenomeni che comportano le conseguenze più catastrofiche, il che giustifica una determinante assistenza finanziaria da parte del Fondo. D’altro canto, si può notare che negli ultimi anni i cambiamenti climatici stanno causando una crescente frequenza e intensità di eventi meteorologici estremi in Europa.
Le catastrofi sono classificate come catastrofi naturali gravi, regionali e dei paesi vicini. La classificazione dipende dalla quantità di danno diretto rispetto alla ricchezza dello Stato colpito, rappresentata da una soglia specifica.
1.2 Complementarità con altri finanziamenti dell’UE
Come già detto, il FSUE interviene quando si verifica un disastro naturale. In considerazione del mandato e della portata limitati del FSUE, gli Stati interessati sono invitati ad integrare il sostegno del FSUE con altre fonti di finanziamento dell’UE non solo per recuperare più velocemente e ricostruire meglio, ma anche per adattare le infrastrutture e le attività esistenti in modo da prevenire future catastrofi.
Sebbene il Fondo funga da strumento essenziale per la risposta alle catastrofi, l’UE riconosce la necessità di investire in misure preventive e nella mitigazione dei cambiamenti climatici in linea con il Green Deal Europeo [2]. Pertanto, l’UE promuove e sostiene gli Stati membri negli investimenti effettuati nella prevenzione dei rischi di catastrofi e nelle misure di adattamento ai cambiamenti climatici.
Questo approccio sottolinea la necessità di un coordinamento tra il FSUE e altri fondi, come i fondi della politica di coesione. Tra questi – come ormai ampiamente noto – figurano il Fondo Europeo di sviluppo regionale e il Fondo di coesione che sostengono, tra l’altro, una pianificazione strategica a lungo termine basata su dati concreti per la protezione civile e lo sviluppo della resilienza, tenendo conto degli impatti climatici e investendo in misure di prevenzione e gestione del rischio di catastrofi.
1.3 Procedura di domanda del FSUE
Per mobilitare il FSUE lo Stato interessato deve prendere l’iniziativa presentando alla Commissione una domanda formale entro 12 settimane dall’evento iniziale che ha comportato danni rilevanti.
La Commissione esamina quindi la domanda e, se approvata, propone la mobilitazione degli aiuti al Parlamento Europeo e al Consiglio Europeo. L’approvazione da parte di queste Istituzioni è necessaria prima che venga erogato l’aiuto richiesto. Una volta che i fondi risultano disponibili nel bilancio dell’UE, la Commissione concede l’aiuto al paese interessato in un’unica rata.
1.4 Applicazioni e tasso di successo
Il FSUE è uno strumento basato sulla domanda, in quanto è impossibile prevedere la varietà, la frequenza e l’entità delle catastrofi. Fin dalla sua istituzione nel 2002, il FSUE ha ricevuto 180 domande, tra cui quelle per le emergenze sanitarie.
Di queste, 129 sono state accolte, 47 sono state respinte e 4 invece sono stati ritirate. Ovviamente, la pandemia da COVID-19 nel 2020 ha portato a un aumento delle domande accettate, il che indica la capacità di risposta del FSUE ad un insieme di catastrofi di tipo diverso. I dati statistici prima menzionati riflettono in qualche misura la capacità del Fondo di determinare una significativa prospettiva di fronte al disastro, sostenendo le comunità e le collettività che ne hanno più bisogno.
1.5 Esempi, prevalentemente esteri, di sostegno del FSUE
Un esempio convincente del sostegno del FSUE è rappresentato dalla risposta fornita dal Fondo ai devastanti terremoti avvenuti in Croazia nel 2020 e nel 2021, che hanno causato danni per oltre 17 miliardi di Euro. In queste occasioni il FSUE ha fornito oltre 1 miliardo di Euro per aiutare la ripresa della Croazia, integrato dal sostegno di altri fondi dell’UE.
Più specificamente, il Fondo ha contribuito alla ricostruzione di infrastrutture, ospedali, scuole, università, e siti del patrimonio culturale. Infatti, ha finanziato parte della ricostruzione della Cattedrale di Zagabria, l’ospedale delle Suore della Carità, alcune facoltà dell’Università di Zagabria ed una Scuola primaria anch’essa a Zagabria. Inoltre, ha contribuito a realizzare alloggi temporanei nella contea di Sisak-Moslavina. Anche l’ospedale Merkur di Zagabria, che serve una popolazione di circa 450.000 persone, ne ha beneficiato per cui, grazie al sostegno del FSUE, i pazienti ora dispongono nuovamente di un ospedale moderno, sicuro ed anche efficiente sotto il profilo energetico.
Un altro caso esemplare è la ricostruzione di una scuola secondaria che è un sito del patrimonio culturale croato, costruito nel 19º secolo e situato vicino all’epicentro del terremoto che è avvenuto nel dicembre 2020. Il sostegno del FSUE ha consentito a 320 studenti di iniziare l’anno scolastico 2023-24 in un edificio ristrutturato.
Altri esempi illustrano la notevole assistenza fornita dal FSUE in tempi di crisi:
- dopo un’eruzione vulcanica sull’isola spagnola di La Palma nel 2021, il Fondo ha fornito 9,4 milioni di Euro per operazioni di emergenza e recupero;
- le mortali inondazioni avvenute nell’Europa occidentale durante l’estate del 2021 hanno portato alla mobilitazione di 707,7 milioni di Euro da parte del FSUE per sostenere gli sforzi per la ripresa;
- il FSUE ha concesso una sovvenzione di 60 milioni di Euro per gli sforzi di recupero in Serbia a seguito delle gravi inondazioni nel maggio 2014;
- l’Italia è riuscita a riprendersi dal terremoto distruttivo avvenuto nel 2012 in Emilia-Romagna con 670 milioni di Euro erogati dal Fondo;
- nell’agosto 2007, gli incendi boschivi hanno devastato una parte significativa della Grecia, causando danni sostanziali all’agricoltura, ai trasporti e alle infrastrutture. Il FSUE ha stanziato quasi 90 milioni di Euro per sostenere gli sforzi di ripresa e ricostruzione.
1.6 L’importanza del FSUE
Come accennato in precedenza, il FSUE costituisce qualche cosa di più di un semplice fondo di finanziamento: è un simbolo della solidarietà e dell’assistenza dell’UE nei momenti difficili nei confronti degli Stati colpiti da calamità naturali e da emergenze sanitarie.
Attraverso il suo sostegno finanziario, il Fondo fornisce una concreta solidarietà ai cittadini bisognosi, offrendo anche speranza e sollievo in tempi di crisi. Tuttavia, l’aumento della frequenza e della gravità delle catastrofi ha dimostrato alcuni limiti del FSUE. Pertanto, la Commissione sta riflettendo su come modificare il FSUE affinché il Fondo continui a svolgere il suo ruolo anche in futuro nel pacchetto di strumenti con cui l’UE cerca di attenuare il verificarsi e l’impatto delle catastrofi.
2. Gli aspetti più strettamente istituzionali ed operativi del FSUE
2.1 La base giuridica
La base giuridica del FSUE è costituita dall’articolo 175, paragrafo 3, e dall’articolo 212, paragrafo 2, del Trattato sul funzionamento dell’UE (TFUE), regolamento (CE) n. 2012/2002 del Consiglio che appunto ha istituito il FSUE e regolamenti (UE) n. 661/2014 e n. 461/2020 del Parlamento europeo e del Consiglio recanti modifiche al precedente regolamento del Consiglio[3].
2.2 Gli obiettivi
Come si è già accennato in merito a suoi obiettivi, il FSUE permette all’UE di fornire un efficace sostegno a uno Stato membro o a un paese impegnato nei negoziati di adesione quando questo deve affrontare i danni causati da gravi catastrofi naturali o gravi emergenze di sanità pubblica.
Il Fondo di solidarietà non è però uno strumento destinato a fornire risposte rapide a emergenze specifiche o catastrofi naturali, ruolo che spetta invece alla riserva per gli aiuti d’urgenza.
Il Fondo di solidarietà è il principale strumento dell’UE per sostenere la ripresa dalle catastrofi naturali ed è espressione della solidarietà dell’UE e, pertanto, è riconducibile alla politica di coesione. Più precisamente esso consente all’UE di fornire un sostegno efficace a uno Stato membro dell’Unione o a un paese candidato per aiutarlo a far fronte agli effetti di una catastrofe naturale grave, come inondazioni, incendi boschivi, terremoti, tempeste o siccità.
Dal 2020 il Fondo di solidarietà sostiene anche gravi emergenze di sanità pubblica, come la pandemia da COVID-19. A causa della crescente frequenza e gravità degli eventi meteorologici estremi e delle catastrofi naturali legate ai cambiamenti climatici, l’importanza del Fondo di solidarietà è sempre più riconosciuta.
2.3 Il bilancio
Circa il bilancio del Fondo di solidarietà, si può ricordare che esso è stato istituito nel 2002 per rispondere alle gravi inondazioni che hanno colpito l’Europa centrale nell’estate di tale anno e da allora ha fornito sostegno in circa 130 occasioni. Finora, 24 Stati membri (più il Regno Unito) e tre paesi candidati (Albania, Montenegro e Serbia) hanno ricevuto sostegno dal Fondo di solidarietà, per un totale di oltre 8,2 miliardi di euro. Dal 2021 il Fondo di solidarietà e la riserva per gli aiuti d’urgenza sono finanziati come un unico strumento, denominato Riserva di Solidarietà e per gli Aiuti d’urgenza (SEAR).
Il bilancio annuo massimo per la SEAR è pari a 1,2 miliardi di euro (a prezzi del 2018) [4].
2.4 Attuazione concreta
Relativamente alla sua operatività, l’intervento del Fondo di solidarietà si concretizza nella forma di una sovvenzione che integra i fondi pubblici stanziati dallo Stato beneficiario e serve a finanziare misure essenziali di emergenza e di ripresa destinate, in linea generale, a far fronte ai danni non assicurabili. Gli interventi urgenti ammessi al finanziamento da parte del Fondo sono i seguenti:
- il ripristino immediato del funzionamento delle infrastrutture e degli impianti nei settori dell’energia, dell’acqua potabile, delle acque reflue, delle telecomunicazioni, dei trasporti, della sanità e dell’istruzione;
- la fornitura di strutture ricettive provvisorie e il finanziamento dei servizi di soccorso destinati a far fronte ai bisogni della popolazione colpita;
- la tempestiva messa in sicurezza delle infrastrutture di prevenzione e tutela del patrimonio culturale;
- il risanamento delle zone sinistrate, comprese le zone naturali;
- misure volte a fornire rapidamente assistenza, anche medica, alla popolazione colpita da una grave emergenza di sanità pubblica e a proteggere la popolazione dal rischio di esserne colpita.
L’UE può concedere un aiuto finanziario a qualsiasi Stato membro o paese candidato che ne faccia richiesta a seguito di una grave catastrofe naturale. Dopo che il paese colpito ha presentato la domanda entro 12 settimane dalla catastrofe, la Commissione la valuta e propone un aiuto finanziario di importo corrispondente alla gravità dell’evento.
La procedura di assegnazione di una sovvenzione, accompagnata da una procedura di bilancio (approvazione del Parlamento e del Consiglio), purtroppo può durare diversi mesi. Una volta resi disponibili gli stanziamenti, la Commissione conclude un accordo con lo Stato beneficiario e versa la sovvenzione.
Una riforma adottata nel 2014 ha introdotto la possibilità per gli Stati membri di chiedere il versamento di un anticipo, la cui concessione è decisa dalla Commissione dopo aver verificato la disponibilità delle risorse. L’importo massimo dell’anticipo è pari al 25 % dell’importo totale del contributo finanziario previsto a titolo del Fondo di solidarietà, con un limite massimo di 100 milioni di Euro.
Lo Stato beneficiario è responsabile dell’utilizzo dell’aiuto finanziario, nonché di verificare come questo viene speso. Misure di emergenza possono essere finanziate retroattivamente a decorrere dal primo giorno della catastrofe.
Non è ovviamente ammesso un doppio finanziamento e spetta allo Stato beneficiario garantire che gli stessi interventi coperti dal Fondo di solidarietà non siano coperti anche da altri strumenti di finanziamento dell’UE (in particolare gli strumenti nell’ambito della politica di coesione, della politica agricola o della pesca).
La sovvenzione deve essere utilizzata entro 18 mesi a decorrere dalla data in cui è stata erogata e lo Stato beneficiario deve rimborsare la parte di sovvenzione eventualmente rimasta inutilizzata. A sei mesi dalla scadenza del periodo di 18 mesi, il paese beneficiario deve presentare alla Commissione una relazione di esecuzione. Tale documento specifica in dettaglio le spese ammesse alla sovvenzione del Fondo di solidarietà e indica ogni altra fonte di finanziamento percepita, compresi i rimborsi assicurativi e gli indennizzi ottenuti da terzi. Deve inoltre indicare le misure preventive adottate o proposte, compreso il ricorso ai Fondi strutturali e di investimento europei a tal fine, l’esperienza acquisita dalla catastrofe o emergenza, lo stato di attuazione della legislazione UE in materia di prevenzione e gestione dei rischi di catastrofe e qualsiasi altra informazione pertinente sulle misure di prevenzione e mitigazione adottate.
3. Gli interventi attuati dal FSUE
Come si è già accennato, dalla sua attivazione nel 2002 e fino al 2022 il Fondo di solidarietà ha mobilitato oltre 8,2 miliardi di euro complessivi per quasi 130 disastri – di cui 107 legati a fenomeni meteorologici estremi – in 25 Stati membri, più il Regno Unito e 3 Stati in via di adesione (Albania, Montenegro e Serbia).
Degli 8,2 miliardi di euro mobilitati in vent’anni attraverso il FSUE, l’Italia è il principale beneficiario: solo per far fronte ai terremoti in Emilia nel 2012 e nel Centro Italia nel 2016 il nostro paese ha ricevuto rispettivamente 670 milioni e 1,2 miliardi. In tutto l’UE ha stanziato verso il nostro paese oltre 3 miliardi, ben davanti alla Germania, seconda con 1,6 miliardi e l’Ungheria con 1 miliardo.
Appare ben chiaro, dunque, che del totale di questi fondi quasi un terzo è stato destinato all’Italia, cioè poco meno del doppio della Germania che è la seconda beneficiaria. Sopra il miliardo di euro anche la Croazia; più staccate invece sono Francia (403 milioni), Regno Unito (222 milioni) e Austria (213 milioni). I paesi che hanno meno beneficiato al momento sono Malta (961 mila euro), Albania (900 mila) e Montenegro (199 mila), mentre Finlandia e Danimarca sono gli unici Paesi membri dell’UE che in 20 anni non hanno mai richiesto e ricevuto alcuno stanziamento dal FSUE, come emerge chiaramente dalla allegata figura.
Quelli qui riportati sono importi monetari in valore assoluto che non possono essere considerati del tutto significativi, giacché andrebbero rapportati o alla popolazione beneficiata dagli interventi europei, oppure – ancor meglio – alla superficie interessata, per consentire valutazioni più corrette, senza contare che in ogni caso la penisola italiana – rispetto agli altri paesi europei – si è formata successivamente e pertanto il suo territorio che è in buona parte montuoso, è decisamente più fragile, come purtroppo si è dovuto più volte constatare.
Tuttavia, non disponendo dei dati necessari per effettuare un confronto più valido, si deve comunque ammettere che l’Italia dovrebbe dimostrarsi riconoscente nei confronti delle istituzioni europee che non hanno fatto mancare il loro sostegno finanziario nei momenti di maggiore difficoltà sia nel passato che più recentemente.
I fondi del 2023, infatti, sono stati quasi completamente assorbiti da tre disastri naturali avvenuti in Italia (le inondazioni avvenute nel settembre 2022 nelle Marche), in Romania (siccità nel 2022) e Turchia (terremoti del febbraio 2023), mentre nel bilancio 2024 del FSUE rientrerà l’ulteriore richiesta avanzata dall’Italia per le alluvioni in Emilia-Romagna, assieme alle inondazioni in Slovenia di inizio agosto e quelle in Grecia di un mese più tardi nella regione della Tessaglia.
4. Il recente intervento europeo in Emilia-Romagna mediante il FSUE
In occasione dell’alluvione avvenuta nel maggio 2023 che ha colpito una parte molto rilevante dell’Emilia-Romagna, il governo italiano ha innanzi tutto attivato il Meccanismo di protezione civile dell’UE al quale otto Paesi hanno risposto offrendo di inviare nelle zone colpite attrezzature di pompaggio ad alta capacità. Contestualmente, a seguito di una richiesta della protezione civile italiana, il servizio Copernicus [5] ha fornito la mappatura satellitare di emergenza delle aree colpite.
Questi primi interventi hanno rappresentato di fatto il presupposto dell’attivazione del FSUE, perché di fronte a una tragedia che ha causato una quindicina di vittime, 26 mila sfollati e danni stimati per almeno 5 miliardi, è evidente la necessità di attingere al maggior numero possibile di fonti di finanziamento.
Infatti nel novembre 2023 la Commissione ha adottato la decisione di concedere all’Italia un anticipo del valore di 94,7 milioni di euro a titolo del FSUE, con cui alleggerire l’onere finanziario causato dalle devastanti alluvioni e sostenuto dal nostro Paese.
Elisa Ferreira, Commissaria per la Coesione e le riforme, in proposito ha dichiarato: “I cambiamenti climatici stanno aumentando la loro frequenza e l’impatto delle catastrofi naturali. L’assistenza del Fondo di solidarietà dell’UE è ora più che mai necessaria per alleviare i costi sociali, economici e ambientali causati da questi eventi. Siamo al fianco di coloro che sono stati colpiti dalle alluvioni in Emilia-Romagna e, grazie al Fondo di solidarietà, contribuiremo a superare le perdite materiali causate dalla catastrofe, dando ai cittadini una nuova speranza per il futuro”.
L’anticipo fa seguito alla domanda di sostegno del FSUE presentata dall’Italia nel mese di luglio ed è destinato ad aiutare le autorità italiane a ripristinare infrastrutture fondamentali, finanziare i servizi di soccorso, attuare misure per proteggere il patrimonio culturale della regione ed infine finanziare operazioni generali di bonifica.
Come si è detto, l’Italia purtroppo ha già beneficiato più volte del sostegno del Fondo di solidarietà: dal terremoto in Molise del 2002 ai terremoti che hanno colpito l’Emilia-Romagna nel 2012 e l’Italia centrale nel 2016 e 2017, fino alla tempesta che ha devastato il Triveneto nel 2018 e all’alluvione nelle Marche nel 2022.
Infine, a otto mesi dall’alluvione del maggio 2023, cioè nel gennaio scorso la presidente della Commissione Europea, Ursula von der Leyen, è venuta a Forlì per incontrare la premier italiana, Giorgia Meloni, e per fare il punto sugli stanziamenti erogati e su quelli ancora da mettere in campo, vale a dire confrontarsi sui fondi europei che potranno ancora essere stanziati a sostegno delle aree alluvionate.
Il confronto tra le due leader ha riguardato proprio la questione dei fondi che l’Emilia-Romagna ha ricevuto e quelli che potrà ricevere. In primis quelli del FSUE: “Avete ricevuto un anticipo di 95 milioni di euro di emergenza per le operazioni di pulizia e ripristino, molto altro arriverà nei prossimi mesi“, ha assicurato von der Leyen, in attesa della definizione degli stanziamenti e degli esborsi previsti nel bilancio 2024 del dispositivo dell’Unione contro le conseguenze dei disastri naturali.
A questi, poi, si aggiungono i fondi per l’agricoltura, a favore della quale vengono erogati 60 milioni di euro dalla riserva di emergenza, a sostegno degli agricoltori particolarmente colpiti dalle alluvioni in Emilia-Romagna, nonché un’importante riforma dei fondi di Coesione: “Abbiamo inserito una nuova pietra miliare nel piano rivisto [il PNRR] che ci consente di re-indirizzare fondi per la ricostruzione e la risposta alle calamità”. Con tutti questi strumenti “possiamo contribuire a rivitalizzare le comunità e le città colpite dalle catastrofi, come nel 2017 dopo il terremoto in Italia centrale”, ha prospettato la presidente della Commissione.
Un ulteriore elemento che infatti è stato oggetto dell’incontro tra le autorità di Bruxelles e di Roma è proprio quello relativo al Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), dal momento che le modifiche approvate dall’esecutivo dell’UE prevedono anche 1,2 miliardi di euro destinati alle zone alluvionate in Emilia-Romagna.
In proposito la presidente von der Leyen, che ha definito la revisione “di successo” ed “eccellente” la cooperazione tra Commissione e governo, ha aggiunto: “Vogliamo aiutarvi a rimettervi in piedi e diventare più resilienti”, promettendo anche in questo caso che “è in arrivo più aiuto“.
Le priorità ora devono essere gli investimenti in tecnologie pulite e fonti rinnovabili, perché – come ribadito anche da von der Leyen – “gli eventi climatici estremi diventeranno ancora più frequenti”. Un esempio sono state proprio le alluvioni che hanno colpito l’Emilia-Romagna: “Dobbiamo combattere e prevenire il cambiamento climatico, ciò che è buono per il clima lo è anche per le nostre economie”.
Note:
[1] Cfr. https://ec.Europa.eu/regional_policy/whats-new/panorama/2024/01/31-01-2024-the-eu-solidarity-fund-a-commitment-to-help_en?etrans=it.
[2] Il Patto verde europeo consiste in un insieme di iniziative politiche proposte dalla Commissione europea con l’obiettivo generale di raggiungere entro il 2050 la neutralità climatica negli Stati membri dell’UE.
[3] Cfr. https://www.europarl.europa.eu/factsheets/it/sheet/97/il-fondo-di-solidarieta.
[4] Considerato il fatto che ogni anno la riserva da 500 milioni di euro viene esaurita, il Parlamento europeo ha proposto di raddoppiare l’importo a 1 miliardo all’anno, aumentando i massimali per gli stanziamenti. La Commissione ha invece proposto – nel quadro della proposta di revisione del bilancio pluriennale Ue 2021-2027 – di aumentare gli stanziamenti per la SEAR di 2,5 miliardi di euro, da ripartire per gli ultimi 4 anni restanti del periodo di programmazione tra i suoi due strumenti, il Fondo di solidarietà e la Riserva di emergenza e aiuti.
[5] Copernicus è il programma di osservazione della Terra dell’UE, dedicato a monitorare il nostro pianeta e il suo ambiente a beneficio di tutti i cittadini europei. Offre servizi di informazione basati sull’osservazione satellitare della Terra e dati in situ. Il programma è coordinato e gestito dalla Commissione europea ed è attuato in collaborazione con gli Stati membri, nonché con altri organismi europei tra cui l’Agenzia spaziale europea (ESA).