Comuni italiani al voto: alcuni nodi da sciogliere sul reperimento delle risorse per soddisfare i programmi elettorali

Sono oltre 3.500 i Comuni italiani, tra grandi e piccoli, che andranno a nuove elezioni alla fine di maggio 2019, e tra promesse e proposte, spesso mirabolanti, occorre inevitabilmente fare i conti con la dura realtà di risorse economiche scarse e prive di un disegno realmente autonomistico di finanza locale.

E’ bene, dunque, delineare un sintetico quadro di insieme per capire quanto valgono davvero le risorse economiche disponibili per i Comuni.

L’addizionale Irpef copre circa l’11% delle entrate tributarie; la tassa sui rifiuti il 25% ed è, fondamentalmente, una imposta di scopo finalizzata a finanziare un servizio; le imposte sugli immobili circa il 40%. I dati sugli investimenti della pubblica amministrazione evidenziano, in relazione al Pil, che nel 2008 erano circa il 3,5% del Pil mentre oggi sono circa il 2,3% e si è ridotta ulteriormente anche la spesa di investimento delle amministrazioni locali che era circa il 2% prima della crisi e, in seguito, si è ridotta all’1,4%.

Gli investimenti delle amministrazioni locali erano all’inizio degli anni 2000 circa l’80% del totale degli investimenti pubblici, oggi sono meno del 60%.

Il quadro complessivo sottolinea che per affrontare la crisi finanziaria sono stati compiuti interventi molto rigidi e selettivi. Sono stati protetti alcuni servizi, specificamente pensioni e sanità, mentre si è pesantemente intervenuti sugli altri, in particolare sulla spesa locale diversa dalla sanità e sugli investimenti.

Si sono anche ridotte le imposte locali, privilegiando di nuovo i trasferimenti. In questo contesto, settori importanti dell’autonomia locale, a cominciare da quella tributaria, sono stati fortemente ridimensionati.

L’abolizione dell’Ici, poi diventata Imu, poi Tasi e poi nulla, ha lasciato un vuoto pesante.

Quale che sia la scelta perseguita, va comunque reintrodotta un minimo di autonomia tributaria, al fine di concedere ai Comuni un margine di variazione sulle proprie entrate. Altrimenti, è difficile sostenere attività di investimento o gestire eventi imprevisti.

Per quanto concerne l’addizionale Irpef come imposta comunale occorre un intervento di rivisitazione. L’attività redistributiva tramite Irpef va svolta dallo Stato, e, con 8000 Comuni, una addizionale fortemente differenziata può creare effetti distorsivi sulla mobilità dei cittadini.

Va, inoltre, rivisto il catasto, onde evitare pesanti distorsioni. Non è stata attuata una legge delega che già lo prevedeva, a causa del fatto che la delega stessa richiedeva l’invarianza di gettito a livello comunale. Tuttavia, l’invarianza si doveva recuperare a livello nazionale, riaggiustando gli effetti su base comunale eventualmente tramite trasferimenti. Se si sono introdotti trasferimenti per compensare i Comuni dell’abolizione di Ici-Imu-Tasi, la stessa cosa poteva essere compiuta per il catasto.

Per quanto, poi, riguarda il sistema di riparto dei trasferimenti, la soluzione raggiunta con il calcolo dei fabbisogni standard da parte del Sose crea perplessità metodologiche; risulta poco trasparente, e rischia di limitare eccessivamente l’autonomia dei singoli Comuni.

Il tema dei trasferimenti, va, dunque, ripreso da un altro punto di vista. Occorre rivedere l’interpretazione data al comma 3 dell’articolo 119 della Costituzione secondo la quale per Regioni, Province, Città Metropolitane e Comuni sono possibili solo i trasferimenti di tipo perequativo, rendendo meno leggibile il quadro dei trasferimenti. Quindi, o si chiede alla Corte Costituzionale di interpretare in modo diverso il comma 3, oppure si trova un altro modo per introdurre nuovamente i trasferimenti.

Altra problematica storica è rappresentata dall’eccessiva frantumazione dell’ente comunale: troppi Comuni e, spesso, troppo piccoli per sfruttare le economie di scala, con eccessi di spesa e bassa qualità dei servizi. Teoricamente, la fusione potrebbe essere la soluzione migliore. Ma da un punto di vista politico è probabilmente preferibile la soluzione dell’Unione di Comuni, come passo intermedio o finale di un processo di aggregazione.

E’ difficile ricostruire l’esperienza delle Unioni in Italia. Infatti, nonostante l’ampio sviluppo delle Unioni, soprattutto in anni recenti in alcune Regioni, non esiste un’anagrafe nazionale delle Unioni stesse, quindi non si sa quante siano, chi ne sia partecipe e cosa fanno. Dunque, non è neppure possibile studiarne compiutamente l’efficacia.

L’obiettivo potrebbe essere una “soluzione alla francese”, ossia lasciare ai piccoli Comuni la loro autonomia politica, ma centralizzare tutta l’attività amministrativa e offrire in Unione tutti i servizi per cui ci siano rilevanti economie di scala o di scopo. Questo è importante per migliorare l’efficienza dei servizi.

Per esempio, l’Italia nel 2016 ha usufruito di una clausola di flessibilità nei vincoli europei per incentivare gli investimenti pubblici. Ma ex post, invece di aumentare, gli investimenti pubblici si sono ridotti, compreso a livello locale. Ci sono diverse possibili spiegazioni, ma a questo risultato non è estranea la perdita di capacità progettuale dei Comuni, soprattutto dei Comuni più piccoli, indotta dal blocco del turnover del personale. E’ necessario ricostruire questa capacità amministrativa ad un livello più alto, l’Unione appunto, per poi offrire questi servizi ai singoli Comuni.

Va trovata una soluzione strutturale sugli investimenti, che sono crollati durante gli ultimi anni, anche perché i patti di stabilità, così come sono stati costruiti, hanno bloccato la capacità di spesa dei Comuni. Dunque vanno riviste le regole che hanno condotto al recente crollo. E gli investimenti a livello locale hanno sempre rappresentato una parte maggioritaria della spesa in conto capitale delle amministrazioni pubbliche. Anche gli interventi correttivi, introdotti con la revisione dei patti di stabilità interna, per quanto utili, non risolvono il problema in maniera strutturale.

Il sistema, comunque, prevede che un Comune non possa finanziare gli investimenti indebitandosi, ma solo dismettendo attività patrimoniali pre-esistenti.

Le possibili proposte, in qualche misura già ipotizzate da interventi legislativi recenti, sono:

• re-introdurre una sorta di golden rule a livello municipale, imponendo l’equilibrio di bilancio sulla spesa corrente, ma lasciando la possibilità di indebitarsi, all’interno di limiti predeterminati, per finanziare la spesa per investimenti;

• lo Stato lascia uno spazio finanziario per gli investimenti agli enti locali. Visto che l’obiettivo, sancito in sede europea, prevede tassi massimi di indebitamento per il complesso delle amministrazioni pubbliche, lo Stato nazionale potrebbe prevedere un surplus in alcuni componenti dell’aggregato per consentire gli investimenti a livello locale. Per esempio, lo 0,3%-0,4% del PIL ogni anno potrebbe essere destinato agli investimenti degli enti locali e regionali, trovando un meccanismo in cui questo spazio viene allocato a Regioni e Comuni tramite bandi competitivi, che naturalmente dovrebbero anche tener conto della situazione finanziaria dei singoli enti e della possibilità di ripagare il debito;

• re-introdurre i trasferimenti in conto capitale, rivedendo l’interpretazione corrente dell’articolo 119 Cost., secondo il quale solo trasferimenti perequativi sono consentiti.

Altre ipotesi possono consistere nella possibilità di isolare il sistema della finanza regionale e locale dal resto della finanza pubblica. Ciò sarebbe dovuto avvenire, dal lato della spesa, definendo competenze e livelli essenziali di fornitura di servizi e, dal lato delle entrate, eliminando i trasferimenti e attribuendo specifiche fonti di entrata alle amministrazioni locali, in gran parte compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio, in modo da garantire a queste amministrazioni una relativa certezza sull’ammontare di risorse a loro disposizione, liberandole dalla soggezione delle manovre di finanza pubblica. Al momento la non praticabilità di questa impostazione è data dall’esempio della sanità. Il finanziamento complessivo, infatti, non viene determinato a partire da una valutazione, a livello micro, dei livelli essenziali delle prestazioni. Nella realtà, si parte dal livello macro, si fissa l’ammontare di risorse che è possibile destinare al sistema sanitario nei successivi tre anni, e poi si ripartiscono le risorse sulla base di un pro capite corretto per l’età.

Una ulteriore questione risiede nella motivazione iniziale della discussione sul federalismo fiscale in Italia, tema strettamente intrecciato con la questione settentrionale. Ancora alla fine degli anni ’80, il federalismo fiscale non era un punto rilevante nell’agenda politica. Quando, negli anni ’90, lo è diventato si è immaginato che, attraverso il decentramento fiscale, fosse possibile spostare risorse da amministrazioni inefficienti ad amministrazioni efficienti, assumendo che quelle inefficienti fossero concentrate al Sud. Se quest’ultimo assunto è fondato, il ragionamento che lo segue, tuttavia, trascura il fatto che i livelli di spesa nel Sud erano e sono più bassi di quelli del Nord. Prendendo in esame il complesso della spesa pubblica nel primo decennio degli anni 2000, e la situazione oggi non è diversa, si vede che, fatta 100 la media italiana pro capite, nelle Regioni a statuto speciale del Nord e nel Lazio la spesa è circa 130, nelle Regioni a statuto ordinario del Nord e in quelle del centro, escluso il Lazio, è 102-103, nelle Regioni del Sud è 80 e 90, 80 in quelle a Statuto ordinario, 90 in quelle a Statuto speciale. Se questo è il quadro di partenza, è chiaro che operazioni di redistribuzione delle risorse finanziarie basate su un criterio di uniformità, nel territorio nazionale, dei livelli essenziali di prestazione dei servizi non porterebbero a uno spostamento di risorse dal Sud al Nord, semmai al contrario. La grave sperequazione non è affrontabile con il mero superamento della spesa storica ma mediante il grado territoriale di efficienza dei servizi pubblici resi.

Un aspetto rilevante riguarda il laborioso processo di costruzione dei fabbisogni standard per i Comuni; va, infatti, sottolineata la correlazione tra fabbisogni - misurati sulla base della spesa effettiva e non su livelli essenziali di prestazione - e capacità fiscale. Con particolare riferimento ai fabbisogni standard, la raccolta di informazioni e di dati risulta preziosa non solo in fase di studio, ma anche come strumento di policy.

Il meccanismo di sviluppo locale, specialmente in termini di reperimento delle risorse, necessita di un deciso ripensamento. Occorre, infatti, garantire alla finanza regionale e locale una relativa certezza di risorse finanziarie.

Questo è un aspetto fondamentale; una programmazione effettiva di bilancio che consenta a tutti i soggetti locali, quindi anche ai Comuni e alle Regioni, di programmare le proprie politiche.

Sulla crisi delle relazioni finanziarie tra livelli di governo su un orizzonte temporale di breve-medio termine, l’idea potrebbe essere quella di prevedere, da parte dello Stato, due distinte manovre economiche: la prima, per la finanza locale e regionale, da approvare entro il mese di settembre, e la seconda per la finanza delle amministrazioni centrali e della previdenza, che seguirebbe i tempi del bilancio dello Stato, da approvare entro dicembre. Tale meccanismo potrebbe garantire un quadro di certezza alle autonomie, e consentirebbe loro di approntare i propri bilanci entro l’anno.

In questo senso, la pretesa di eliminare i trasferimenti porta ad artifici retorici che possono diventare pericolosi sia perchè tolgono credibilità all’intero sistema di autonomie locali sia perché rendono oltremodo difficoltoso soddisfare le esigenze dei servizi comunali.

(Foto: Archivio Apt - Comune di Ferrara)

Contattaci

gli sponsor dell'Annuario 2019