Endogeneità ed esogeneità della SNAI nel Basso Ferrarese

Introduzione

Ci si trova in difficoltà ad esporre l’intervento affidato per vari motivi, di cui quello principale è costituito dal fatto che tale intervento sarà alquanto diverso da quelli precedentie che riguardano sostanzialmente delle esperienze che si sono già concluse in modo molto positivo[1], oppure si stanno concludendo, in modo altrettanto positivo e addirittura esemplare per altri analoghi contesti produttivi[2].

Il progetto “Fare Ponti” che rientra nella Strategia Nazionale per le Aree Interne (SNAI)e del quale ci si deve occupare, in realtà è appena stato avviato dal punto di vista operativo, anzi si potrebbe sostenere che dal punto di vista istituzionale prenderà avvio con la firma ufficiale dell’Accordo di Programma Quadro (APQ) che verrà appostaentro breve tempo nella competentesede ministeriale, per cui si potrebbe osservare che ci si trova ancora in una fase interlocutoria, sebbene alcuni progetti stiano per essere avviati dal punto di vista burocratico-amministrativo.

Inoltre, questo intervento sarà prevalentemente illustrativo, ma anche in buona parte critico, com’è un po' nel ruolo di un docente dell’Università di Ferrara. 

La finalità dell’intervento è infatti duplice:

i)    Innanzitutto, illustrare i principali aspetti che caratterizzano la SNAI così come è stata delineata per il Basso Ferrarese nell’interlocuzione tra le varie Amministrazioni pubbliche che sono intervenute nei rispettivi ambiti (nazionale, regionale e locale);

ii)  in secondo luogo, svolgere un'analisi non superficialmente critica di questa strategia, avanzando però anche proposte di integrazione in vista della prossima edizione della SNAI, cioè quella per il settennio 2021-2027[3].

Come si è già accennato, la SNAI non è altro che una strategia elaborata a livello “centrale” dal Governo nazionale e solo successivamente condivisa con l'Amministrazione regionale dell’Emilia-Romagna e anche gli Enti locali che sono interessati e anche direttamente coinvolti nella sua realizzazione. Essa però, deriva da un approccio che è stato concettualmente elaborato in un periodo temporale e in un contesto, quello nazionale appunto, che sono alquanto diversi e lontani da quelli che caratterizzano invece la politica di coesione della Regione Emilia-Romagna per il periodo che va dal 2014 al 2020, per cui si può ritenere chequesta strategia sia nata dopo l’elaborazione del Programma Operativo Regionale 2014-2020 e pertanto stenti a calarsi nello specificocontesto a cui essa sarebbe destinata.  

Come dovrebbe essere ampiamente noto[4], la politica di coesionenegli ultimi periodi di programmazione, anche su sollecitazione della stessa Commissione Europea, è stata prevalentemente incentrata sull'innovazione tecnologica e questo a partire dalla cosiddetta S3, cioè la Strategia della Smart Specialization e perciò di fatto – come risulta dalle ricerche da me effettuate in materia di interventi realizzati dalla Regione e co-finanziati con i Fondi strutturali europei – è stata prevalentemente indirizzata a favore delle aree regionali più competitive e, talvolta, anche a scapito delle aree meno sviluppate, tra cui la provincia di Ferrara, nonostante gli sforzi profusi in tal senso dagli addetti ai lavori (ricercatori universitari, piccoli imprenditori, ecc.).

Aspetti specifici della SNAI per il Basso Ferrarese

Entrando nel merito della strategia qui in esame per quanto riguarda il Basso Ferrarese, si possono individuare alcune caratteristiche specifiche che possono essere definite “endogene” nel senso che traggono origine dal territorio della zona interessata dalla SNAI che è stata concepita per il Basso Ferrarese.

Innanzitutto, l'area complessiva che riguarda 12 comuni è distinta fra due sotto-aree (l'Area di progetto e l'Area di strategia), il cui fondamento logico è presumibilmente costituito dal fatto che a metà del decennio in cui questa strategia è stata elaborata, vi era un andamento demografico leggermente diverso rispetto a quello attuale. In realtà, negli ultimi anni l'andamento demografico si è uniformato, nel senso che tutti i 12 comuni stanno registrando una profonda e preoccupante contrazione demografica. L'unica differenza che si può rilevare, è costituita dalla intensità della diminuzione, per cui il fondamento logico della distinzione in due sotto-aree non appare più valido e penso che vada rivisto al più presto. 

In secondo luogo, quest'area che – come segnalato – è costituita da 12 comuni, è presumibilmente soggetta a difficoltà attinenti il coordinamento istituzionale, la cosiddetta governance. Infatti, negli ultimi tempi sono avvenuti dei fatti molto interessanti e positivi, per certi versi, quali la fusione tra comuni[5] oppure, in precedenza, l'istituzione di Unioni di Comuni, ma non va dimenticato che ancor prima erano state individuate delle aree, tra cui quella del Parco del Delta del Po, di cui quasi nessuno attualmente ricorda l'esistenza, nonché l’operatività. Si presume che tra queste diverse Amministrazioni non sarà facile comunicare i fabbisogni e le problematiche, coordinare la progettazione e poi realizzare i progetti che verranno finanziati.   

In terzo luogo, entrando sempre più nel merito, il disegno strategico che caratterizza questa strategia è solo apparentemente organico e strutturato, sebbene esso si articoli in un numero abbastanza limitato di grandi progetti: quello sulle infrastrutture telematiche, con un finanziamento di tre milioni e mezzo; i progetti concernenti il patrimonio culturale e il turismo fluviale (1,6 mil.), nonché la formazione[6] e l'occupazione (1 + 1 mil.).

Questi sono i principali progetti su cui si concentra la strategia. In realtà, essa può essere considerata piuttosto frammentata, perché è articolata in ben 16 azioni, ciascuna delle quali di importo relativamente modesto, tenendo conto che questa strategia è complessivamente “povera” dal punto di vista finanziario,cioè dotata di una quantità limitata di risorse finanziarie, soprattutto rispetto alle problematiche che dovrebbero essere risolte sia per quanto riguarda la situazione attualmente esistente che è caratterizzata, come si è già accennato dal declino demografico, dal conseguente invecchiamento della popolazione, nonché dalle arretratezze endemiche che la Regione sembra aver dimenticato; sia in prospettiva, cioè nei prossimi anni, quando non si formerà un sufficiente numero di posti di lavoro nei quali assorbire la nuova occupazione giovanile, per cui i giovani saranno destinati ad emigrare per trovare un’occupazione e questa è proprio una delle cause del declino demografico in atto. 

Inoltre, manca qualsiasi riferimento alla pianificazione urbanistica territoriale. Uno studiosomaturo, come è il sottoscritto, è abituato a ragionare in un certo modo, per cui bisognerebbe partire dalla predisposizione ed analisi degli strumenti urbanistici a livello regionale e comunale, che invece attualmente nessun Amministratore sembra considerare. E pertanto tutte le varie iniziative sono destinate a sovrapporsi, dimenticando magari quello che invece è già stato deciso dalla stessa Amministrazione e/o da altre Amministrazioni, per cui senza una revisione della pianificazione urbanistico-territoriale sarà molto difficile prevedere e progettare degli interventi,soprattutto se consistenti, da parte delle imprese del settore delle costruzioni[7], anche per poter intervenire sulle infrastrutture pubbliche, nonchéper la ristrutturazione sia degli stabilimenti produttivi che delle residenze esistenti.

Infine, ma non meno importante, come si è già accennato, la limitatezza delle risorse stanziate nel complesso. Alcuni amministratori saranno entusiasti per la prospettiva di potersi avvalere nei prossimi tre o quattro anni di 12 milioni di euro, che costituisconoovviamente una parte soltanto del totale di 62 milioni destinato alle quattro aree interne individuate a livello regionale. In realtà, grazie a tale somma risulta che per ogni residente del Basso Ferrarese sono stati stanziati ben 125 euro per i prossimi tre o quattro anni, pari ad una trentina di euro per ogni anno del periodo a disposizione.

Sembra abbastanza evidente che questo insieme di caratteristiche comportino delle implicazioni sostanzialmente insoddisfacenti, tali addirittura da condizionare negativamente l'efficacia delle misure che comunque sono state programmate e che sono state condivise dagli Amministratori locali.

Proposte di integrazione della SNAI per il periodo 2021-2027

Passando dall'analisi critica a quella propositiva, sembra opportuno aggiungere innanzi tutto un'ulteriore nota negativa che potrebbe essere considerataquella principale e anche la più preoccupante: questo disegno strategico appare chiaramente di brevissimo respiro, in quanto esso non considera assolutamente i principali fenomeni attesi per il prossimo futuro e riconducibili al preannunciato cambiamento climatico, che la nuova Commissione europea intende combattere strenuamente. 

In questo convegno si è trattato di ambiente e di paesaggio, ma purtroppo ormai siamo di fronte agli effetti prodotti da questo preoccupante fenomeno, che anche per l’area in questione sono sostanzialmente i seguenti due:

i)    l'innalzamento della temperatura media,che produce ovvie ripercussioni sulle condizioni di salute della popolazione anziana la quale è quella prevalente all’interno dell'area considerata;

ii)  l'innalzamento del livello del mare con presumibili gravi effetti sull’erosione della costa, da un lato, e sulla sua fruibilità a fini turistici, dall'altro. 

Però, gravi effetti possono essere risentiti anche all'interno del territorio, il quale – si ricorda– in piccola parte è posto solo qualche metro sopra il livello del mare, mentre per la maggior parte esso si trova al di sotto del livello del mare.

Secondo le previsioni più recentemente formulate dagli studiosi della fondazione CMCC[8], che si occupa appunto delle conseguenze economiche del climatechange, l'effetto negativo che è atteso in seguito all'aumento della temperatura sulle performance economiche,cioè sullo sviluppo non solo del Basso Ferrarese, ma dell'intera provincia di Ferrara, sarà maggiore che nel resto dell'Emilia-Romagna come emerge dalla immagine qui allegata: le due figure in essa contenute rappresentano le variazioni percentuali previste per il livello di PIL pro capite – ancora una volta individuato come indicatore di sviluppo economico – rispetto alle attuali condizioni climatiche proiettato al 2050 e al 2080, rispettivamente. 

Come risulta con evidenza, la previsione è negativa, anche se di poco, già al 2050 per l'intera provincia di Ferrara. Infatti, l'area di color arancione all'interno dell'Emilia-Romagna è l'unica che ne risentirà già nel 2050. Tale fenomeno interesserà praticamente sia la generazione attuale sia quella futura, oltre ovviamente a tuttal’areageografica di cui ci stiamo occupando,cioè quellaposta su buona parte della costa dell’Emilia-Romagna[9].

Per concludere si espongono qui di seguito alcuni spunti e proposte che si ritengono adeguati per una simile prospettiva, cioè per il futuro più lontano.

Si propone, ovviamente ad integrazione dell'attuale strategia il seguente programma di lavoro. 

Innanzitutto, un complessivo progetto di rigenerazione urbana e paesaggistica, associato ai temi dei cambiamenti climatici e del connesso rischio idraulico che sembranoessere stati del tutto trascurati dalla SNAI 2014-2020. Questo progetto dovrebbe incrementare la resilienza del territorio deltizio, nonché innescare processi di sviluppo socio-economico ed urbanistico[10].  

Il secondo progetto proposto consiste in una decisa, quanto radicale azione di riconversione e riqualificazione del sistema urbano della costa che è stata denominata da Davide Rubini del CDS il “Lodo dei Lidi” con cui si dovrebbe concretizzare l'esigenza (che si ritiene ormai inderogabile) di un accordo da raggiungere tra gli stakeholder pubblici e privati per realizzare un nuovo riassetto urbano. In altre parole, si tratterebbe di demolire una significativa porzione di stock edilizio, cioè di quello che è stato costruito sulla costa e che pertanto sarà destinato ad essere sommerso dal mare. Si dovrà poi ricostruirlo in aree arretrate e ciò in base a quanto consentito dal diritto urbanistico e dalla normativa regionale vigente in materia. 

In ogni caso, si presenta anche l’esigenza in intervenire in misura ragguardevole su tutte le infrastrutture pubbliche esistenti di tipo materiale che forse sarebbero da privilegiare rispetto a quelle immateriali (come quelle telematiche), a cui sono attualmente destinati alcuni milioni di euro; si tratta di infrastrutture che appaiono vitali per la popolazione, quali il ciclo dell'acqua, da un lato, e la viabilità, dall'altro,al fine di adeguarle alla maggiore intensità dei fenomeni meteorologici che sono già in atto. Tutto questo per consentire il proseguimento dell'attività turistica nei comuni interessati, secondo la proposta formulata da Marco Bondesan.

Pertanto, ci sono senz’altro dei progetti da realizzare in via prioritaria, i quali chiaramente risulteranno molto onerosi.Come finanziarli?

Per la programmazione 2021-2027 si sta diffondendo tra i locali policy maker la convinzione secondo cui occorra introdurre l’appartenenza alle aree interne come criterio territoriale di priorità in occasione dell'attribuzione sia di fondi regionali sia dei fondi strutturali di cui alla politica di coesione dell’UE, almeno per gli ambiti di intervento che sono inerenti alle misure ed alle azioni previste dalla SNAI[11].

In tal modo si potrebbe convogliare un ammontare di risorse finanziarie verso la provincia di Ferrara, che si continua a considerare marginale almeno rispetto al resto dellaregione Emilia-Romagna, decisamente più consistente dell’attuale e forse più vicino a quelle che sono le effettive esigenze socio-economiche e produttive manifestate da questa non trascurabile porzione del territorio regionale, se non altro per le risorse ambientali e culturali di cui essa dispone, ma che non riesce a valorizzare in modo adeguato.

<Guarda l'intervento di Aurelio Bruzzo al convegno del 7 dicembre 2019>

<Guarda le slide dell'intervento di Aurelio Bruzzo>

Note:

[1] Mi riferisco in particolare al prestigioso premio in materia di paesaggio che è stato recentemente riconosciuto a livello europeo al Consorzio Uomini di Massenzatica.

[2] In questo caso il riferimento è invece al risanamento ambientale e ella bonifica del polo petrolchimico di Ferrara.

[3] Segnalo incidentalmente che sono reduce da una riunione, indetta dall’Assessoratoregionale al Coordinamento delle politiche europee, che si è svolta ieri a Copparo presso la sede dell’Unione di Comuni “Terre e Fiumi”, in cui si è parlato di quello che si dovrà fare a partire tra qualche anno, per cui tale periodo non è così lontano come potrebbe apparire a qualcuno e, di conseguenza, anche il presente contributo può essere considerato molto importante al fine di far riuscire ad approvare a livello regionale e finanziare a livello europeo iniziative di un certo rilievo per l’area territoriale interessata.

[4] Come si è potuto appurare anche in uno dei filmati presentati dagli studenti dell'Istituto G. Carducci, la politica di coesione in ambito locale in realtà è conosciuta purtroppo solo da poche persone. 

[5] Ad esempio, tra Tresigallo e Formignana, con la nascita a partire dal 1° gennaio 2019 del Comune di Tresignana.

[6] Più che la formazione in senso stretto, il progetto punta al recupero della dispersione scolastica che in questa zona purtroppo è un fenomeno molto diffuso e consistente.

[7] Questo settore sembra essere stato completamente dimenticato, sebbene esso da vari anni sia uno di quelli maggiormente in sofferenza all’interno del sistema produttivo provinciale, nonostante la ricostruzione post-terremoto. 

[8]Si tratta del Centro-Euro-Mediterraneo sui CambiamentiClimatici, il quale è impegnatonelperseguire la seguentemission: To investigate and model our climate system and its interactions with society to provide reliable, rigorous, and timely scientific results to stimulate sustainable growth, protect the environment and develop science driven adaptation and mitigation policies in a changing climate. To develop foresights and quantitative analysis of our future planet and society.Cfr. www.cmcc.it.

[9]Qui non si considerala situazione prevista al 2080, per il semplice motivo chepurtroppo solo la componente più giovane dell’attuale società sarà sopravvissuta a quell'epoca.

[10]Un simile progetto è già stato elaborato, almeno sulla carta, in una tesi di laurea che è stata recentemente condotta presso il Dipartimento di Architettura dell'Università di Ferrara sotto il coordinamento del prof. Romeo Farinelli.

[11] Si ricorda che già attualmente tra i criteri prioritari di selezione dal punto di vista territoriale impiegati per il riparto dei fondi strutturali europei di cui al POR FESR 2014-2020 della Regione Emilia-Romagna è prevista la localizzazione dei destinatari o nelle aree montane, così come definite ai sensi della L. R. n. 2/2004 e ss.mm.ii. (“Legge per la montagna”) e individuate dalle D.G.R. n. 1734/2004 e 1813/2009, oppure nelle aree comprese nella lista nazionale degli Aiuti di Stato a finalità regionale approvata dalla Commissione europea con decisione C (2016)5938 final del 23/09/2014 (c.d. Aree 107 3.C). Infine, si segnala che a partire dal 2017 tra le aree previste dalla Carta italiana degli aiuti di Stato sono comprese numerose sezioni dell’area NUTS 3 di Ferrara, per cui probabilmente si tratterebbe soltanto di applicare la normativa già vigente.


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